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行政机关告知了错误的诉权

2023-03-07 17:49:08
行政机关作出的行政决定文书中，通常文末有告知当事人行政复议和行政诉讼的内容，此即诉权告知条款。

一、诉权告知条款的性质

（一）行政告知的附属性

诉权告知属于行政告知的组成部分。就行政告知而言，行政机关告知的主要内容是行政行为的内容，以及作出行政行为的事实、理由、法律依据，当事人享有的陈述申辩听证等权利。

行政告知具有附属性。行政告知是附属在实体行政行为之内的程序性内容。。

行政行为告知本身并不具有独立的法律价值，只有当它与某一个特定的行政行为联系起来时，才有必要将其纳入行政法学研究的视野。

（二）诉权告知的补充性、非要件性

一是行政机关在作出行政行为时，既应当告知行政相对人行政行为内容，也应当告知行政相对人诉权和起诉期限。这不仅是对行政机关遵循正当程序的要求，也是行政机关必须履行的义务。行政机关未告知诉权和起诉期限，则应该承担相应的不利后果。

‘未告知诉权或起诉期限’不属于客观标准，不是行政学行为成立或生效的要件。

法律一经公布实施，即推定所有人明知。因此，行政管理相对人应当知晓自身的法定权利。但是，基于行政法律关系中地位的不对等，以及责任政府、服务型政府的理念，一些法律规定了行政机关在告知当事人行政行为的内容及程序性权利时，需附带告知其救济途径、期限。

诉权告知虽然具有一定的法定性，但与告知行政行为，以及告知陈述申辩等程序性权利并不相同。诉权告知解决的是行政行为送达后的问题，对行政行为是否成立、是否生效并无影响，因而具有补充性、非要件性的特定。这就意味着在行政机关告知错误时，不能予以过苛的裁判，不应据此认定行政行为不成立、无效、可撤销。

二、诉权告知存在的制度性问题

（一）司法解释超越法律规定，为行政机关创设义务

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称司法解释）第六十四条：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该条款表面上是起诉期限起算的规定，但包含着对行政机关告知诉权的要求，这从前引[3]的内容也可以看出。

但在实体法上，目前行政法是单行法的立法形式。有的领域，如政府信息公开，行政法规并未要求行政机关告知诉权；还有的领域，如投诉，没有相应的单行法，更没有诉权告知的法律规定。司法解释规定的范围涵盖过款，显然逾越了法律规定。

不仅如此，司法解释在告知范围上也大大超过了法律规定。有关单行法限定了告知范围，如《行政许可法》第三十八条规定：告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。；根据《行政处罚法》第五十九条的规定，诉权告知的对象为当事人。而司法解释所称的公民、法人或其他组织指的是行政行为的利害关系人，其范围大大超出法律规定。

（二）相对人是否享有诉权的判断困难

司法解释将诉权告知的对象扩大至利害关系人，而告知行为的相对人是否属于利害关系人，就成了问题的关键。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：

（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；

（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；

（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；

（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

最高人民法院77号指导案例罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案裁判要点：1.行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

虽然司法解释等规定了利害关系的判断标准，但远不足以解决判断困难的问题。司法实务中，司法机关对利害关系认定标准不一的问题非常突出，特别是在投诉举报领域。面对不确定的司法裁判，行政机关往往无所适从，行政机关在作出行政行为时无法确定所有的利害关系人。

这就意味着，司法解释赋予行政机关的义务存在先天的障碍。
行政机关
三、诉权告知错误的主要情形及法律后果分析

（一）行政机关未告知诉权

行政机关未告知相对人依法享有的诉权，基于对相对人诉权的保护，根据司法解释规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

（二）行政机关告知了诉权，但告知起诉期限、救济途径或机构错误

由于作出具体行政行为的行政机关没有向申请人依法告知行政复议权利及行政复议机关名称，致使申请人在法定期限内向无权受理的行政机关提出行政复议申请，接到行政复议申请的机关又没有及时将该案移送，申请人申请行政复议期限因此被耽误的，属于行政复议法第九条规定的‘其他正当理由’情形。

行政机关告知起诉期限错误的按照有利于当事人的方式计算起诉期限。[6]

当事人因行政机关的错误告知而超过法定期限的，基于对当事人的诉权保护，其被耽误的期限利益应得到保护。

（三）行政机关错误告知无诉权的相对人有诉权

此种情况下，行政机关的错误告知通常不影响复议、司法机关依法审查当事人是否具有诉权，并以法律规定作为是否具有诉权的依据。

（四）错误的告知可能被撤销或确认违法

在原告无诉权的诉讼中，复议或司法机关不进行实体审查，故不会对行政机关错误告知行为作出评判；但在原告有诉权的诉讼中，诉权告知错误，如错误告知救济机关、救济期限，则可能被复议或司法机关撤销或确认违法。

（五）行政机关可能需要行政赔偿

当事人有无诉权，属于司法权裁判范围，行政机关既没有判断的权力，而且在司法裁判不统一的现实条件下，也没有判断的能力。因此，行政机关错误告知诉权的，除故意或重大过失外，不应承担行政赔偿责任。

但行政机关存在故意或重大过失时，当事人因此增加的交通费等实际支出以及误工费等损失，行政机关应当依法赔偿。

四、错误告知诉权能否产生信赖利益保护

信赖保护是指引行政机关的职权行为使相对人获得了对某种利益的正当、合理信赖，行政机关便不得随意更改此行为，若确须改变此行为，必须对由此遭受损失的相对人承担责任。

所谓信赖保护原则，是指当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存在而获得的利益。

可见，信赖利益保护限制的是作出告知行为的行政机关，而并非行政复议或诉讼机关，复议或诉讼机关不能因行政机关的错误告知，而违法认可相对人享有诉权；保护的是当事人基于对作出告知行为的行政机关的信任，而对告知机关产生的合理信任，告知机关没有行政复议或诉讼职权，因而不能产生信赖利益。

而且，信赖保护利益应具有法律上的可能性，对于法律上履行不能的，不属于可保护的信赖利益。